□杨耕身
在颁布25年后，今年11月1日，《行政诉讼法》 作出首次修改。“‘民告官，难告赢’，到底是民‘不懂法、不会告’，还是法院‘被干预’？”最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇介绍，我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。他坦言，个中原因非常复杂：行政审判是一个“年轻”的审判，有法院自身的原因，也有老百姓“不会告”的原因，但最突出的，还是目前审判体制不配套、不适应。现行体制下，人民法院受制于地方。不仅行政审判、民事审判甚至刑事审判都受制于这种环境。
王振宇没有说得更加明白的是，原告胜诉率不到10%的现实，还仅仅是民告官案件“三大难”当中的一难。尽管民告官案的结果可能是败诉而归，但它至少表明法院当时曾受理了这起案件。而另一个事实却是，也许有更多的“民告官”根本未予受理。最高法院统计显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例很低。此为“立案难”。而既使立了案，并得到胜诉，也还同样面临一个“执行难”。行政诉讼不像民事诉讼，有钱财或标的物可供执行，行政诉讼案件的执行需要政府部门配合，如果相关部门拒不配合，除了上级部门进行督促外，没有更好的办法。
“立案难、胜诉难、执行难”，这“三难”当头，早已使得《行政诉讼法》这部“民告官”之法，失去了其旨在纠正行政机关侵权行为和追究行政机关责任的立法初衷。而当民众最终无法从法律层面获得必要的权利救济与保障之时，他们也就随之转向信访渠道。现在我国每年涉及行政争议的信访案件达到400万-600万件，大大超过行政诉讼案件和行政复议案件的数量。这种“信访不信法”的社会心理，已经产生了最坏的结果，那就是法治不昌、人治观念始终不去。它除了让一些民众陷于失望的权利境地之外，也在进一步加剧着官民关系的断裂以及互不信任感，由此也产生了更大的社会危机。
这一切的根源何在？正是在于王振宇所指出的“审判体制”。在这样的一种体制下，人民法院不论在人权还是事权方面，无不受制于地方。当法院的独立性无从保障，则法律的权威性无从体现，司法的公正性更是无从谈起。先哲亚里士多德说过：“公正不是德性的一部分，而是整个德性；相反，不公正也不是邪恶的一个组成部分，而是整个邪恶。”这样的措辞，或许显得过于严厉，但是从权利救济以及法律尊严的角度，如何重建“社会德性”，进而厘清权力与权利之关系，最终促进官民之间的和解，从深层处化解社会危机，却是一件迫在眉睫的要务。
正是在这样一种背景下，《行政诉讼法》的大修才显得更有意义。新的《行政诉讼法》不仅明确规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，还在立案、判决等方面作出新规，旨在消除民告官的“三难”。比如针对立案难，新法将立案审查制度改为登记立案制度。针对审理难，新法完善了管辖制度，包括提级管辖、跨区域管辖、巡回法庭等；针对执行难，新法增加了对行政机关负责人拒不执行的责任，严格到可以拘留。
除了公正的司法，没有什么可以真正化解社会问题，平抚转型期阵痛。在今天的中国，这是最痛切的认识，也正是“依法治国”何以成为必须的现实选择。当然，徒法不足以自行，而好的法条同样需要得到现实的呼应。譬如修改后的行政诉讼法规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。但对此，最高人民法院相关人士指出，由于涉及体制问题，管辖制度的调整需要相关部门的配合，很难有一个完全的时间表。这意味着，如何真正从体制的深层处解决现有问题，仍旧是民告官法律必须面临的抉择与突破。
“人民法院不是地方的法院。”一间不被权力干预的法院，才能为公民权利提供真正的庇护，才能让社会最终能够达成真正的和解。
（作者为潇湘晨报副总编辑）
